PEMBARUAN HUKUM

1. Cita-Cita Negara Hukum dan Supremasi Hukum

Salah satu tema pokok yang diperjuangkan dalam rangka reformasi dewasa ini adalah tegaknya hukum dan sistem hukum sebagai pilar yang utama dalam p;roses demokratisasi. Cita-cita demokrasi tidak mungkin berjalan tanpa diimbangi dengan tegaknya sistem hukum sebagai “kalimatun sawa’” atau pegangan bersama dalam menyelesaikan semua persoalan yang dihadapi. Dalam negara hukum, hukumlah yang pertama-tama dianggap sebagai pemimpin dalam penyelenggaraan kehidupan bersama, bukan orang, “the Rule of Law, and not of man”. Orang bisa berganti, tetapi hukum sebagai satu kesatuan sistem diharapkan tetap tegak sebagai acuan dan sekaligus pegangan bersama. Prinsip inilah yang dinamakan dengan ‘nomocracy’ atau kekuasaan yang dipimpin oleh nilai hukum (nomos) sebagai pendamping terhadap konsep ‘democracy’.

Jika dalam demokrasi, yang diidealkan adalah kepemimpinan dari rakyat, oleh rakyat, untuk rakyat, dan bahkan bersama rakyat, maka dalam nomokrasi, yang diidealkan sebagai pemimpin adalah hukum. Titik temu di antara keduanya terletak pada prinsip demokrasi yang berdasar atas hukum, dan prinsip nomokrasi atau Negara Hukum yang demokratis. Maksudnya ialah bahwa dalam negara hukum itu, hukum haruslah dibangun dan dikembangkan secara demokratis dan mengikuti logika demokrasi dari bawah. Hukum tidak boleh hanya diciptakan sendiri oleh para penguasa, dan pelaksanaan serta penegakannya juga tidak boleh hanya didasarkan atas interpretasi sepihak oleh mereka yang berkuasa.

Dalam upaya mewujudkan cita-cita Negara Hukum itu, ada lima elemen penting yang harus mendapat perhatian. Pertama, elemen instrumen peraturan perundang-undangan yang banyak perlu diperbarui, termasuk sistem administrasi dan pengelolaan informasi peraturan perundang-undangan yang dewasa ini belum tertata. Kedua, elemen institusi hukum yang perlu ditata kembali tugas, fungsi, dan mekanisme kerjanya. Ketiga, elemen sistem kepemimpinan, aparat atau pejabat hukum serta profesi hukum yang menjadi pangkal tolak pembangunan sistem hukum yang efektif. Keempat, elemen tradisi hukum dan budaya hukum masyarakat yang masih perlu dikembangkan sebagai basis sosial bagi tegaknya hukum dalam kenyataan. Keempat elemen tersebut perlu ditata kembali secara simultan, sehingga cita-cita ‘the Rule of Law’ benar-benar dapat diwujudkan.

2. Struktur Perundang-Undangan, dan Fungsi Legislasi

Dalam setiap negara hukum, materi hukum itu sendiri biasanya dituangkan dalam bentuk hukum tertentu dengan struktur tertinggi berupa konstitusi tertulis atau yang dikenal dengan istilah Undang-Undang Dasar. Dalam Ketetapan MPR No.III/MPR/2000, struktur peraturan perundang-undangan itu meliputi dokumen yang tertinggi, yaitu UUD sampai ke Peraturan Desa, sebagai bentuk peraturan terendah dalam hirarki peraturan perundang-undangan Republik Indonesia. Susunan peraturan yang telah ditetapkan dalam TAP MPR tersebut meliputi: (a) UUD, (b) TAP MPR, (c/d) UU dan Perpu, (e) PP, (f) Keppres, dan (g) Peraturan Daerah. Di samping itu, dikenal pula adanya peraturan dan keputusan hukum yang ditetapkan oleh lembaga-lembaga tinggi negara, peraturan yang ditetapkan oleh Menteri dan Pejabat setingkat Menteri ataupun badan dan lembaga yang sederajat dengan Menteri. Sementara itu, yang termasuk dalam pengertian Peraturan Daerah adalah Peraturan Daerah propinsi, Peraturan Daerah Kabupaten/Kota, dan Peraturan Desa. Semua bentuk peraturan ini masih harus diatur pembentukannya melalui Undang-Undang yang tersendiri, sehingga pembuatan dan penetapannya dapat dilakukan sebagaimana mestinya.

Biasanya, fungsi pembentukan atau pembuatan peraturan disebut sebagai fungsi legislatif. Dalam ketentuan UUD 1945 yang lama, kekuasaan utama untuk membentuk undang-undang ditentukan berada di tangan Presiden dengan persetujuan DPR. Tetapi berdasarkan amandemen pertama UUD, kekuasaan membentuk UU itu dialihkan dari Presiden ke DPR. Dengan demikian, kekuasaan utama untuk menjalankan fungsi legislatif itu sekarang tidak lagi berada di tangan Presiden, melainkan berpindah ke tangan parlemen. Implikasinya adalah bahwa Presiden dan badan-badan pemerintahan berubah menjadi pelaksana aturan (eksekutif) belaka. Kewenangannya untuk ‘mengatur’ (regeling), jika ada, haruslah datang dan bersumber dari kewenangan parlemen untuk mengatur atau membuat aturan. Dengan demikian, produk hukum yang ditetapkan oleh Presiden/pemerintah harus tidak bertentangan dengan UU yang ditetapkan oleh DPR atau TAP MPR dan UUD yang ditetapkan oleh MPR. Presiden hanya mungkin mengatur sesuatu yang lain dari ketentuan UU apabila materi aturan itu bersifat internal administrasi pemerintahan ataupun dalam hal terjadinya keadaan darurat dimana Presiden berwenang menetapkan Perpu. Selain itu, kewenangan Presiden untuk mengatur haruslah bersumber pada kewenangan DPR.

Sehubungan dengan ketentuan-ketentuan baru tersebut, terutama jika dikaitkan dengan agenda otonomi daerah yang diterapkan dewasa ini, perlu diantisipasi berbagai kemungkinan timbulnya keragaman dalam sistem materi perundang-undangan kita di masa datang. Misalnya di Aceh dan di beberapa kabupaten yang tingkat penghayatan Islamnya sangat mendalam, telah muncul aspirasi untuk menerapkan hukum Islam dalam berbagai bidang kehidupan bermasyarakat. Demikian pula dalam proses pembentukan peraturan daerah dan peraturan desa, sangat mungkin terjadinya keragaman yang luas dan menyebabkan timbulnya berbagai potensi pertentangan dalam menafsirkan materi perundang-undangan. Di tingkat pusat konflik kewenangan dan perbedaan tafsir terhadap sesuatu ketentuan UUD dapat diselesaikan dengan dua kemungkinan cara, yaitu melengkapi Mahkamah Agung dengan kewenangan ‘judicial review’ terhadap materi UU, atau membentuk Komisi Konstitusi di bawah tanggungjawab MPR. Dalam TAP No.III/MPR/ 2000, pilihan pertama jelas tidak diterima, karena telah ditentukan bahwa kewenangan ‘judicial review’ oleh MA hanya dikaitkan dengan materi hukum di bawah UU. Oleh karena itu, sekarang terbuka peluang untuk dibentuknya Komisi Konstitusi yang tersendiri, kecuali jika nanti MPR sebagai lembaga tertinggi negara ditiadakan, maka kemungkinan kewenangan ‘judicial review’ mau tidak mau harus dikaitkan dengan Mahkamah Agung.

Kemungkinan berkembangnya pluralisme hukum itu juga berkaitan dengan kenyataan bahwa dalam UU No.22/1999 yang telah dikukuhkan pula dalam TAP MPR serta perubahan materi Pasal 18 UUD 1945, yang ditegaskan sebagai urusan pemerintah pusat hanya mencakup enam hal, yaitu: (a) hubungan luar negeri, (b) urusan pertahanan, (c) urusan keamanan, (d) urusan moneter dan fiskal, (e) urusan peradilan, dan (f) urusan agama. Urusan peradilan memang ditegaskan sebagai urusan pusat. Akan tetapi urusan peradilan itu menyangkut soal acara peradilan dan pembinaan administrasi institusi peradilan, sehingga tidak mencakup materi hukumnya. Dengan sendirinya, urusan pembinaan materi hukum dianggap sebagai kewenangan daerah dalam rangka otonomi daerah. Dengan demikian, meskipun dalam susunan perundang-undangan berlaku prinsip hirarki peraturan perundang-undangan berdasarkan asas ‘lex superiore derogat lex infireore’, tetapi dalam hukum juga dikenal adanya prinsip ‘lex specialis derogat lex generalis’. Artinya, hukum yang bersifat khusus, baik materinya, waktunya ataupun tempat berlakunya, dapat mengesampingkan berlakunya sesuatu norma aturan yang bersifat umum. Karena itu, sistem otonomi daerah yang ada sekarang ini tidak dapat dihindari akan menyebabkan berkembangnya pluralisme hukum di tanah air kita di masa yang akan datang. Sebagai jalan keluar untuk mengatasi hal itu, saya mengusulkan kiranya lembaga peradilan tata usaha negara dapat ditingkatkan kewenangannya, termasuk untuk menyelesaikan sengketa administrasi negara semacam ini.

3. Kemandirian Hakim dan Peranan Jurisprudensi

Sebenarnya, Pasal 24 UUD 1945 berikut Penjelasannya, telah menegaskan bahwa kekuasaan kehakiman berpuncak pada Mahkamah Agung yang merdeka dari pengaruh kekuasaan pemerintah. Namun, dalam perjalanan, praktek kemerdekaan kekuasaan kehakiman itu selalu dipengaruhi oleh kekuasaan pemerintah yang terpusat di tangan Presiden. Makin lama seorang Presiden berkuasa, makin kuat pengaruhnya terhadap kinerja kekuasaan kehakiman kita, sehingga prinsip ‘fair and impartial judiciary’ selalu gagal diwujudkan dalam kenyataan. Pemisahan unsur pembinaan acara peradilan di bawah Mahkamah Agung dan pembinaan administrasi peradilan di bawah Pemerintah (c.q. Departemen Kehakiman) terbukti telah menjadi salah satu penyebab utama meluasnya pengaruh pemerintah terhadap kinerja kekuasaan kehakiman kita. Karena itu, setelah reformasi dewasa ini, kita menegaskan prinsip kemandirian dan kemerdekaan hakim itu dalam wujud pengorganisasian kekuasaan kehakiman dalam satu atap pembinaan di bawah Mahkamah Agung. Prinsip demikian dikukuhkan dalam ketetapan MPR tahun 1999 dan kemudian ditegaskan kembali dengan ditetapkannya UU No.35 Tahun 1999 . Sejak itu, resmilah sistem kekuasaan kehakiman kita mandiri dan merdeka. Akan tetapi, bersamaan dengan itu, pengawasan dan kontrol politik terhadap kekuasaan kehakiman juga ditingkatkan untuk mengatasi jangan sampai kemandirian kekuasaan kehakiman itu justru dimanfaatkan untuk melanggengkan praktek-praktek KKN (korupsi, kolusi dan nepotisme) di lingkungan peradilan pada umumnya.

Agenda pemberantasan korupsi, kolusi dan nepotisme atau KKN di lingkungan peradilan ini justru dinilai sangat penting mengingat citra peradilan selama ini dianggap telah mencapai tingkat kepercayaan yang sangat rendah di mata masyarakat. Aspirasi mengenai penegakan hukum dan sistem hukum hanya mungkin dibangun jika kinerja kekuasaan kehakiman kita dapat mengundang kepercayaan publik. Karena itu, bersamaan dengan agenda kemandirian peradilan itu, sekarang juga berkembang aspirasi untuk melakukan deformasi terhadap para anggota Mahkamah Agung sendiri. Hal ini terlihat antara lain dalam praktek penerapan ketentuan ‘fit and proper test’ oleh Dewan Perwakilan Rakyat terhadap para calon hakim agung. Untuk menjaga kewibawaan lembaga hakim, dikembangkan pula ide untuk membetuk ‘Komisi Judisial’ (Judicial Commission) yang berhak mengusulkan pemberhentian hakim di tengah jabatannya apabila yang bersangkutan terbukti melanggar hukum dan etika profesi. Hanya dengan kredibilitas yang tinggi itulah peran hakim kita dapat ditingkatkan, baik dalam proses penegakan hukum dan keadilan maupun dalam pembinaan sistem hukum nasional. Peran hakim dalam pembentukan hukum nasional dinilai sangat penting untuk mendapat perhatian yang seksama di masa depan, karena sistem hukum kita mewarisi tradisi hukum Eropah (civil law system) yang sangat mengutamakan pembentukan peraturan tertulis. Padahal, akibat pengaruh perekonomian global yang didominasi oleh sistem hukum Amerika Serikat, yang dianut dalam praktek sehari-hari banyak mengikuti logika sistem hukum ‘common law’ yang mengutamakan peranan hakim (judge-made law). Bahkan negara-negara tetangga kita seperti Malaysia, Brunei Darussalam, Singapura dan Philipina menganut tradisi ‘common law’ yang berbeda dari Indonesia. Oleh karena itu, di masa depan, perlu dipertimbangkan untuk meningkatkan peranan putusan hakim atau jurisprudensi dalam upaya pengembangan hukum Indonesia .

Dengan demikian, di samping orientasi pembuatan atau pembentukan berbagai produk peraturan tertulis, kita akan dapat menyaksikan bahwa putusan-putusan hakim berperan makin penting bagi perwujudan rasa keadilan dalam masyarakat. Kecenderungan untuk terus menerus memproduksi peraturan tertulis dapat menyebabkan kita terpaku pada orientasi legislasi tanpa diimbangi oleh kesungguhan menegakkannya demi keadilan. Lembaga-lembaga tinggi negara dan para pejabat negara terus menerus berlomba membuat dan memproduksi UU, tetapi proses penegakan hukum terbengkalai menjadi wilayah yang terus menerus mengundang kekecewaan yang berakibat pada ketidakpercayaan publik kepada pengadilan. Oleh karena itu, dalam membangun sistem hukum, agenda penegakan hukum justru menempati kedudukan yang sangat penting dalam rangka perwujudan cita-cita Negara Hukum kita.

4. Sistem dan Mekanisme Penegakan Hukum

Penegakan hukum (law enforcement) tidaklah identik dengan penegakan undang-undang. Di dalamnya tercakup dimensi keadilan yang secara substantif terkait dengan pengertian hukum. Hukum dapat diibaratkan sebagai garda keadilan. Adalah tugas para penegak hukum untuk membina kehidupan bersama, sehingga setiap warga masyarakat dapat menghormati dan taat kepada hukum. Jika pelanggaran hukum dilakukan oleh subjek hukum dalam masyarakat, maka hukum sebagai garda langsung merespons melalui saluran agen-agen profesionalnya, yaitu polisi dan pengacara. Dalam sistem peradilan pidana, setelah tindakan diambil oleh polisi atau pengacara, baik atas dasar kepentingan hukum (negara) ataupun atas dasar kepentingan pihak terkait (misalnya pihak korban ataupun pelaku tindak pidana), prosesnya dilanjutkan oleh jaksa. Pihak kepolisian melakukan tugas penyelidikan dan penyidikan, sedangkan jaksa’ melakukan penyidikan dan penuntutan. Setelah itu, hakim menyidangkan dan menjatuhkan vonis perkaranya. Jika putusan berakhir dengan jatuhnya sanksi penjara, maka proses selanjutnya diteruskan dengan proses pembinaan melalui lembaga pemasyarakatan yang melibatkan peran para sipir penjara, sebelum akhirnya terpidana kembali bersosailisasi di tengah masyarakat setelah dibebaskan. Dengan perkataan lain, proses penegakan hukum haruslah dimulai dengan langkah-langkah pembinaan kesadaran hukum secara preemptif dan antisipatif, sehingga setiap orang menaruh rasa hormat dan taat kepada hukum, sampai kepada usaha-usaha resosialisasi para eks terpidana yang telah memperbarui sikap dan kesadaran untuk hormat dan taat kepada hukum. Untuk menegaskan prinsip pemasyarakatan itu pulalah, maka atas jasa Prof. Soehardjo yang pernah menjadi Menteri Kehakiman, sejak tahun 1960-an sebutan Penjara kita ubah menjadi Lembaga Pemasyarakatan (LP) .

Dalam sistem penegakan hukum, terdapat elemen aparatur penegak hukum yang terlibat, yaitu mulai dari polisi, pengacara, jaksa, dan hakim, sampai ke sipir penjara; dan elemen pelanggar hukum ataupun pihak-pihak yang berperkara, yaitu pelaku, terperiksa, tersangka, terdakwa, ataupun terpidana dan penggugat ataupun tergugat; serta elemen korban tindak pidana ataupun pihak yang dirugikan dalam perkara perdata. Selain itu, dalam proses peradilan pidana terkait pula mengenai peranan saksi yang terkadang kurang mendapat perlindungan oleh hukum yang ada. Semua pihak yang terlibat dalam setiap peristiwa hukum menyandang hak-hak dan kewajiban-kewajiban tertentu yang harus dipenuhi menurut ketentuan hukum yang berlaku. Karena itu, dalam upaya membangun sistem penegakan hukum yang efektif, semua pihak yang terlibat perlu melakukan penataan kembali kelembagaan masing-masing atas dasar pembaruan-pembaruan terhadap materi peraturan perundang-undangan yang berkaitan. Seperti diketahui, perangkat peraturan perundang-undangan yang mengatur secara menyeluruh mengenai institusi-institusi dan profesi hukum tersebut belum tersedia sampai sekarang. Oleh karena itu, agenda pembaruan hukum di masa mendatang haruslah dikembangkan secara utuh dan komprehensif. Dengan demikian, agenda penegakan hukum tidak saja menjadi perhatian pejabat pemerintahan, tetapi juga melibatkan semua unsur profesi hukum yang terkait. Hanya dengan begitu kita dapat berharap bahwa hukum dan sistem hukum akan berfungsi sebagai sesuatu yang hidup dalam kenyataan (living law in action), tidak hanya tinggal di atas kertas (law in book).

Semua kalangan profesi hukum tersebut dewasa ini dapat dikatakan bermasalah. Baik polisi, jaksa, pengacara, notaris, panitera, dan hakim semuanya bermasalah dan menderita penyakit KKN yang tidak terkendalikan, sehingga menyebabkan proses penegakan hukum tidak berjalan sebagaimana mestinya. Banyak fakta dan data yang dapat diungkapkan untuk membuktikan kenyataan ini. Keadaannya sangat ruwet, dan karena itu perlu dicarikan jalan keluar berdasarkan skala prioritas dengan menemukan titik strategis yang paling menentukan keberhasilan atau kegagalan dalam agenda penegakan hukum. Menurut saya, yang paling strategis untuk dibenahi adalah: Pertama, penataan kembali institusi peradilan dan peranan hakim yang berpuncak pada Mahkamah Agung. Jika Mahkamah Agung dapat dibenahi, semua profesi hukum yang terkait dengan proses peradilan dapat dipengaruhi dengan efektif. Kedua, pengembangan sistem kepemimpinan hukum yang efektif dan dapat diteladani, mulai dari Kepala Negara sampai ke jajaran pejabat hukum kita di lingkungan pengadilan, kejaksaan dan kepolisian. Dalam tubuh kepolisian, kejaksaan dan kehakiman kita diperlukan penyegaran, misalnya, dapat diusulkan dilakukan tindakan percepatan pensiun yang diatur dengan undang-undang. Khusus mengenai jaksa dan hakim, dapat diatur dengan undang-undang mengenai kemungkinan pengangkatan jaksa dan hakim adhoc yang dipilih dari kalangan perguruan tinggi.

Di samping itu, Ketiga, perlu dikembangkan pula: (a) mekanisme pengawasan sosial oleh masyarakat dan media massa, (b) pengawasan politik oleh parlemen, dan (c) pengawasan ekternal yang bersifat teknis melalui pelembagaan fungsi pengawasan di lingkungan masing-masing organisasi jabatan hukum yang bersangkutan. Misalnya, untuk mengawasi pelaksanaan tugas-tugas kehakiman, dibentuk Komisi Yudisial yang bersifat independen; untuk mengawasi pelaksanaan tugas-tugas kejaksaan, dibentuk pula Dewan Kehormatan Jaksa; dan untuk mengawasi pelaksanaan tugas-tugas polisi, dibentuk Dewan Kepolisian Nasional yang juga bersifat independent.